Το «Επιτελικό Κράτος» παρουσιάστηκε το 2019 ως απάντηση σε ένα παλιό ελληνικό έλλειμμα: αδύναμος συντονισμός, χαμηλή ικανότητα στρατηγικής και ακόμη χαμηλότερη ικανότητα εφαρμογής. Η βασική μας θέση είναι απλή: η χώρα δεν απέκτησε «υπερ-επιτελικό κράτος». Απέκτησε ένα αδύναμο επιτελικό κράτος — έναν κεντρικό πύργο χωρίς το κάστρο των μηχανισμών που απαιτούνται για να λειτουργεί η επιτελικότητα ως σύστημα.
Του Γιάννη Κυριακού*
Η οπτική μας για τον ρόλο του κράτους είναι αναπτυξιακή: κράτος-αρχιτέκτονας που αναλαμβάνει ρίσκα, οργανώνει κατευθύνσεις και χτίζει ικανότητες — όχι κράτος που ακολουθεί παθητικά αγορές ή «έτοιμες» συνταγές. Ακριβώς γι’ αυτό, η επιτελικότητα δεν μπορεί να είναι μεταρρύθμιση κορυφής. Θέλει διοικητική μηχανική, θεσμική μνήμη και μηχανισμούς μάθησης, καθώς και θεσμοθετημένη σχέση με την πραγματικότητα της οικονομίας και της κοινωνίας. Αλλιώς, όσο σωστή κι αν είναι η ιδέα, η λειτουργία θα επιστρέφει σε υβρίδια.
1) Πριν το 2019: κράτος-διαχειριστής, όχι κράτος-σχεδιαστής
Το ελληνικό έλλειμμα επιτελικότητας δεν είναι συγκυριακό. Έχει ιστορική ρίζα στον τρόπο με τον οποίο το κράτος έμαθε να λειτουργεί (τουλάχιστον) τις τελευταίες δεκαετίες. Από τις αρχές της δεκαετίας του 1990, με τα ΚΠΣ και στη συνέχεια το ΕΣΠΑ, η διοίκηση ανέπτυξε σημαντική ικανότητα διαχείρισης χρηματοδοτήσεων: προσκλήσεις, επιλεξιμότητες, εντάξεις, συμβάσεις, απορροφήσεις. Αυτό ήταν αναγκαίο. Όμως σταδιακά έγινε και παγίδα: η πολιτική επιτυχία άρχισε να μετριέται υπερβολικά με έναν δείκτη — την απορρόφηση — αντί με την επιτυχία των μεταρρυθμίσεων και τον μετασχηματισμό της παραγωγικής βάσης με μετρήσιμα αποτελέσματα.
Με άλλα λόγια, χτίστηκε μια κουλτούρα όπου το κράτος λειτουργεί ως διαχειριστής προγραμμάτων περισσότερο παρά ως φορέας στρατηγικής. Η χρηματοδότηση καθόριζε τις δράσεις, και οι δράσεις σπάνια εντάσσονταν σε συνεκτική εθνική πρόταση ανά κλάδο και αλυσίδα αξίας. Το αποτέλεσμα ήταν συχνά κατακερματισμός: πολλά έργα, αρκετές παρεμβάσεις, λιγότερη κρίσιμη μάζα και ακόμα λιγότερη μεταρρυθμιστική συνέχεια.
Στη μνημονιακή περίοδο το ίδιο μοτίβο εμφανίστηκε με άλλη μορφή: μεταρρυθμίσεις που, ακόμη κι όταν περνούσαν νομοθετικά, δεν εγκαθίσταντο ως καθημερινή διοικητική πρακτική. Έλειπε η ιδιοκτησία (ownership) της μεταρρύθμισης ως εθνικής επιλογής και ως διοικητικής διαδικασίας που διαρκεί. Οι αλλαγές συχνά έμεναν «εξωτερικές» στη συνείδηση του συστήματος: κάτι που γίνεται για να κλείσει μια υποχρέωση, όχι για να αλλάξει το πώς λειτουργεί το κράτος. Και όταν αλλάζει η συγκυρία, το σύστημα επιστρέφει εύκολα σε γνώριμες ισορροπίες.
Αυτό είναι το κρίσιμο υπόβαθρο. Εξηγεί γιατί η ιδέα ενός «κέντρου διακυβέρνησης» δεν ήταν ιδεοληψία. Ήταν ανάγκη: να αποκτήσει η κυβέρνηση ενιαία κατεύθυνση, να μη λειτουργεί ως άθροισμα υπουργείων, να υπάρχει συνέχεια, ρυθμός και μηχανισμός εφαρμογής.
2) Τι υποσχέθηκε το 2019: ένα κέντρο διακυβέρνησης που παράγει αποτέλεσμα
Η μεταρρύθμιση του 2019 επιχειρούσε να θεσμοθετήσει ένα κέντρο που συντονίζει οριζόντια την κυβερνητική δράση, παρακολουθεί την εφαρμογή, εντοπίζει αποκλίσεις και ενεργοποιεί διορθώσεις. Σε μια ώριμη εκδοχή, αυτό σημαίνει ότι η πολιτική δεν εξαντλείται σε αποφάσεις και νομοθεσία, αλλά οργανώνεται ως κύκλος: στόχοι → εργαλεία → εφαρμογή → παρακολούθηση → αξιολόγηση → αναθεώρηση. Αυτός είναι ο τρόπος με τον οποίο ένα κράτος παράγει θεσμική μνήμη: δεν κάνει απλώς, μαθαίνει.
Αν το εγχείρημα είχε εγκατασταθεί πλήρως, θα μπορούσε να αποτελέσει πλατφόρμα για ένα κράτος με πραγματικό αναπτυξιακό ρόλο: κράτος που δεν αρκείται να «ρυθμίζει», αλλά οργανώνει αποστολές, ενεργοποιεί πόρους, παίρνει ρίσκο με γνώση και διορθώνει πορεία με βάση αποτελέσματα.
Όμως εδώ υπήρχε μια κρίσιμη προϋπόθεση: ένα επιτελικό κέντρο δεν στέκεται μόνο του. Θέλει νεύρα και μυς σε όλο το κράτος: υπουργεία, περιφέρειες, δήμους και μεγάλους φορείς με εργαλεία εφαρμογής και κοινή γλώσσα. Χωρίς αυτή την παράλληλη ανασυγκρότηση, το κέντρο κινδυνεύει να γίνει συντονιστής εγγράφων και προτεραιοτήτων, όχι μηχανή αποτελέσματος.
3) Γιατί έμεινε αδύναμο: πύργος χωρίς κάστρο
Η κριτική μας για την περίοδο 2019–2026 δεν είναι ότι επιχειρήθηκε ένα κέντρο διακυβέρνησης. Είναι ότι η επιτελικότητα δεν εγκαταστάθηκε ως σύστημα εφαρμογής. Η αλυσίδα που συνδέει το κέντρο με τη διοίκηση δεν χτίστηκε με θεσμικό τρόπο. Έτσι, το εγχείρημα έμεινε ευάλωτο: μπορούσε να παράγει προτεραιότητες, αλλά δυσκολευόταν να τις μετατρέψει σε πειθαρχημένη, μετρήσιμη εφαρμογή σε όλο το κράτος.
3.1 Δίκτυα εφαρμογής στα υπουργεία: η επιτελικότητα ως ρουτίνα και όχι ως εξαίρεση
Ένα επιτελικό κράτος δεν λειτουργεί με έμπνευση αλλά με ρουτίνες. Χρειάζεται στα υπουργεία σταθερές δομές που να μεταφράζουν την πολιτική σε επιχειρησιακή πράξη: σχέδια, χρονοδιαγράμματα, πόρους, υπευθύνους, δείκτες και αναφορές προόδου. Χρειάζεται κοινή διοικητική “γραμματική”, ώστε το κέντρο να μην συνομιλεί κάθε φορά με διαφορετική λογική, φόρμες και ρυθμούς.
Η εμπειρία της περιόδου δείχνει ότι αυτό το δίκτυο δεν χτίστηκε ως ενιαία υποδομή. Δεν έγινε υποχρεωτική πρακτική σε όλα τα βασικά υπουργεία η λειτουργία σταθερών μονάδων επιτελικού συντονισμού με κοινές προδιαγραφές και λειτουργική διασύνδεση με το κέντρο. Κι όταν δεν υπάρχει αυτό, συμβαίνουν δύο πράγματα: είτε το κέντρο περιορίζεται σε γενική παρακολούθηση χωρίς πραγματική ικανότητα ανακατεύθυνσης, είτε επιχειρεί να μπει σε λεπτομέρειες και συμφόρηση. Καμία από τις δύο εκδοχές δεν είναι επιτελικό κράτος με την ουσιαστική έννοια.
3.2 Επιτελικότητα: και στελέχη και σύστημα που παράγει και κρατά ικανότητα
Συχνά η συζήτηση διολισθαίνει στο «δεν έχουμε επιτελείο» ή «δεν έχουμε δεξιότητες». Το επιχείρημα δεν είναι αβάσιμο: υπάρχει πράγματι σοβαρό έλλειμμα στελεχών στο επιτελικό οικοσύστημα, ιδίως σε ρόλους σχεδιασμού, παρακολούθησης, αξιολόγησης και υλοποίησης. Η υποκατάσταση κρίσιμων λειτουργιών με περαστικούς μετακλητούς, χωρίς συνέχεια και χωρίς συστηματική μεταφορά γνώσης, παράγει προσωρινή κινητοποίηση αλλά αδύναμη θεσμική μνήμη. Αντίστοιχα, η στελέχωση υπουργείων και δομών τύπου ΜΟΔ ΑΕ (Μονάδα Οργάνωσης της Διαχείρισης Αναπτυξιακών Προγραμμάτων) δείχνει ότι το ζήτημα δεν είναι επικοινωνιακό, αλλά επιχειρησιακό.
Όμως οι δεξιότητες σε ένα κράτος δεν είναι απλώς προσόν που «εισάγεις». Είναι ικανότητα που παράγεται, οργανώνεται και συγκρατείται από ένα σύστημα: κοινή γλώσσα, σαφείς ρόλοι, εργαλεία, εκπαίδευση, αξιολόγηση και λογοδοσία. Αν αυτά δεν θεσμοθετηθούν, ακόμη κι οι ικανοί άνθρωποι δεν μπορούν να σταθεροποιήσουν την ικανότητα ως μόνιμη πρακτική ούτε να τη διαχύσουν. Άρα το πρόβλημα ήταν διπλό: και χάσμα δεξιοτήτων (skills gap) και χάσμα διακυβέρνησης (governance gap), με το δεύτερο να οξύνει το πρώτο. Εδώ η Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης μπορεί να είναι κρίσιμος κόμβος, αλλά μόνο αν ενταχθεί σε μια σοβαρή διοικητική ανασυγκρότηση και αν ανασχηματιστεί ώστε να παράγει σύγχρονες δεξιότητες σχεδιασμού, εφαρμογής και αξιολόγησης, σε διαρκή σύνδεση με τα υπουργεία.
3.3 Η μεγάλη απουσία: καμία σοβαρή διοικητική ανασυγκρότηση δεκαετίας
Ενώ ήταν κοινή γνώση ότι οι κρατικοί μηχανισμοί χρειάζονταν ανασύνταξη —σε πολλές περιπτώσεις ανακατασκευή (rebuilding)— δεν ξεκίνησε παράλληλα με το Επιτελικό Κράτος ένα δεκαετές πρόγραμμα διοικητικής ανασυγκρότησης. Δεν “ακουμπήθηκαν” οι δομές με τρόπο συστημικό και συστηματικό: υπουργεία, περιφέρειες, δήμοι, μεγάλοι φορείς εφαρμογής. Κι αυτό είναι καθοριστικό. Γιατί αν δεν αλλάξεις τη μηχανή, δεν μπορείς να απαιτείς από τη μηχανή να λειτουργήσει επιτελικά.
Η διοικητική ανασυγκρότηση σημαίνει εργαλεία: δεδομένα, ωρίμανση έργων, ικανότητα σε project management, δυνατότητα παρακολούθησης και ελέγχου, διοικητική μνήμη και λογοδοσία. Όταν αυτά δεν υπάρχουν, η εφαρμογή δεν αποτυγχάνει επειδή κάποιος “δεν προσπάθησε”. Αποτυγχάνει επειδή δεν έχει τις προϋποθέσεις να πετύχει.
3.4 Η αξιολόγηση: το πρώτο σύμπτωμα ότι ο κύκλος πολιτικής δεν εγκαταστάθηκε
Ένα από τα πιο καθαρά σημεία όπου φάνηκε νωρίς το πρόβλημα ήταν η αξιολόγηση. Σε ένα επιτελικό κράτος, η αξιολόγηση δεν είναι διακοσμητική· είναι το εργαλείο με το οποίο το σύστημα μαθαίνει και διορθώνει. Όταν η αξιολόγηση δεν λειτουργεί ως ανεξάρτητος καθρέφτης, ο κύκλος πολιτικής σπάει: μπορεί να σχεδιάζεις και να εφαρμόζεις, αλλά δεν έχεις θεσμικό τρόπο να ξέρεις τι πέτυχε, για ποιους, με τι κόστος και πού πρέπει να αλλάξεις πορεία.
Στην ελληνική πρακτική, η αξιολόγηση έμεινε συχνά σε σχήματα που περιορίζουν τη δύναμή της: οι αξιολογούμενοι φορείς προκηρύσσουν και διαχειρίζονται τις αξιολογήσεις του έργου τους. Ακόμη κι όταν δεν υπάρχει πρόβλημα πρόθεσης, το σχήμα αυτό παράγει δομική αδυναμία: η αξιολόγηση δυσκολεύεται να γίνει εργαλείο μάθησης και λογοδοσίας. Το κράτος παράγει αναφορές, αλλά αργεί να παράγει διορθωτικές αποφάσεις βασισμένες σε αξιόπιστη γνώση. Το επιτελικό κράτος θα όφειλε να επιβάλει έναν ανεξάρτητο κανόνα: οι αξιολογήσεις να σχεδιάζονται και να εποπτεύονται με κοινή μεθοδολογία, όχι από τον ίδιο τον αξιολογούμενο φορέα.
Σε αυτό το πλαίσιο, δύο ενδείξεις είναι ιδιαίτερα αποκαλυπτικές. Πρώτον, στα Περιφερειακά Προγράμματα Ανάπτυξης: από το 1990 οι Περιφέρειες παράγουν αναπτυξιακά προγράμματα με περιορισμένη διαφοροποίηση και συχνά με κριτήριο επιτυχίας την απορρόφηση, όχι ένα σαφές μετρήσιμο αναπτυξιακό αποτύπωμα. Τα 13 προγράμματα μοιάζουν μεταξύ τους γιατί λειτουργούν μέσα σε παρόμοια διοικητικά καλούπια χωρίς ισχυρή επιτελική απαίτηση εξειδίκευσης και αξιολόγησης αποτελέσματος. Δεύτερον, στα μεγάλα προγράμματα (ΕΣΠΑ/Αγροτική Ανάπτυξη): αν το κέντρο διακυβέρνησης λειτουργούσε ως εγκέφαλος αποστολών, θα περίμενε κανείς σταθερή επιχειρησιακή καθοδήγηση, οριζόντιες συνέργειες και παρακολούθηση αποτελέσματος. Η πρακτική εικόνα, όμως, είναι ότι οι κρίσιμες αποφάσεις παρέμειναν στα αρμόδια υπουργεία, χωρίς σταθερή κεντρική επιτελική λειτουργία που να οργανώνει συνέπεια και λογοδοσία.
4) Τεχνογνωσία “απ’ έξω” και η μη εσωτερίκευση της στρατηγικής
Η χρήση εξωτερικής τεχνογνωσίας δεν είναι πρόβλημα από μόνη της. Το πρόβλημα ξεκινά όταν η τεχνογνωσία γίνεται υποκατάστατο θεσμικής ενδυνάμωσης (capacity-building). Όταν η στρατηγική αντιμετωπίζεται ως παραδοτέο και όχι ως εσωτερική διαδικασία που παράγει διοικητική μνήμη, τότε το κράτος δεν μαθαίνει να παράγει τον σχεδιασμό του. Παράγει κείμενα, όχι ικανότητα.
Το συμβολικό —και αποκαλυπτικό— στοιχείο είναι ότι ακόμη και μετά από τόσα χρόνια συζήτησης για “επιτελικότητα”, η δημόσια σφαίρα παρουσίασε ως βασική είδηση ότι ένας διεθνής οργανισμός θα εκπονήσει έναν οδικό χάρτη για μια «νέα γενιά μεταρρυθμίσεων» που θα αφορά την περίοδο έως το 2030. Δεν είναι θέμα “υπεροχής” ή “κατωτερότητας” του εξωτερικού φορέα. Είναι ένδειξη ότι η διαδικασία «παράγω στρατηγική» δεν έχει γίνει εσωτερική λειτουργία του κράτους.
Σε ώριμες διοικήσεις, η εξωτερική τεχνογνωσία υποστηρίζει ένα εσωτερικό σύστημα: πιέζει, συγκρίνει, βελτιώνει. Όταν όμως το κράτος δεν έχει εσωτερικούς αποδέκτες, κοινό λεξιλόγιο, υποχρεωτικές ρουτίνες και συνέχεια, η γνώση δεν εγκαθίσταται. Κάθε κύκλος ξεκινά ξανά. Και αυτό είναι ασύμβατο με ένα κράτος που θέλει να οργανώνει αποστολές, να αναλαμβάνει ρίσκο και να μαθαίνει θεσμικά από την εφαρμογή.
5) Η νέα εταιρικότητα ως αναπτυξιακός μηχανισμός: από την «ακρόαση» στη συν-ευθύνη
Η νέα εταιρικότητα δεν είναι μια ευγενική διαδικασία “συμμετοχής”. Είναι μια θεσμική μέθοδος παραγωγής πολιτικής, που συναντά κανείς πλέον και σε ευρωπαϊκά πλαίσια ως αρχή συνεργασίας ανάμεσα σε δημόσιες αρχές και κοινωνικοοικονομικούς εταίρους: όχι μόνο για να εκφράζονται γνώμες, αλλά για να συν-διαμορφώνονται στόχοι, να μοιράζονται ρόλοι και να εξασφαλίζεται λογοδοσία στην εφαρμογή. Για μια χώρα που θέλει να αναβαθμίσει παραγωγικά την οικονομία της, αυτή η λογική δεν είναι “δημοκρατικό στολίδι”. Είναι αναπτυξιακό εργαλείο.
Στους παραγωγικούς τομείς —αγροτικά, βιομηχανία, τουρισμός/υπηρεσίες— η πολιτική δεν είναι απλή ρύθμιση. Είναι αναπτυξιακή μηχανική: αλυσίδες αξίας, δεξιότητες, επενδύσεις, τεχνολογίες, υποδομές, ενέργεια, κανονιστικά εμπόδια. Άρα απαιτεί συστημική εμπλοκή των stakeholders, όχι για να «ακουστούν», αλλά για να συν-ορίσουν τις πραγματικές στενότητες, να συμφωνήσουν σε μετρήσιμους στόχους, να δεσμευτούν σε αλλαγές και να λογοδοτήσουν για αποτέλεσμα.
Το ίδιο ισχύει στις μεταρρυθμίσεις της υγείας, της παιδείας, της δημόσιας διοίκησης, της κοινωνικής πολιτικής. Η αλλαγή δεν προχωρά μόνο με νόμους· προχωρά όταν διαμορφώνεται νέα σχέση με τις κοινωνικές δυνάμεις που θα την εφαρμόσουν ή θα τη βιώσουν. Η νέα εταιρικότητα σημαίνει ότι κάθε πλευρά αναλαμβάνει πρωτοβουλίες και ευθύνη στον βαθμό που της αναλογεί — όχι συμμετοχή χωρίς κόστος, αλλά συμμετοχή με υποχρεώσεις.
Στην Ελλάδα αυτό το θεσμικό πλαίσιο είναι αδύναμο. Χωρίς σταθερό μηχανισμό εταιρικότητας, το κράτος συχνά σχεδιάζει με ελλιπή γνώση της πραγματικής οικονομικής και κοινωνικής ζωής, άρα σχεδιάζει «για άλλους», όχι «μαζί με τους άλλους». Η νέα εταιρικότητα δεν είναι τυπική συμμετοχή. Είναι συν-ευθύνη: το κράτος αναλαμβάνει τον ρόλο του αρχιτέκτονα και οι stakeholders τον ρόλο των συντελεστών εφαρμογής και λογοδοσίας, μέσα σε ένα πλαίσιο που παράγει γνώση, δεσμεύσεις και αποτέλεσμα.
6) Προοπτικές: διπλό πρόγραμμα ή επανάληψη του ίδιου κύκλου
Αν η διάγνωση είναι ότι το Επιτελικό Κράτος έμεινε αδύναμο, η θεραπεία δεν είναι ούτε επιστροφή στο προ-2019 μοντέλο ούτε απλή ενίσχυση του κέντρου. Χρειάζεται διπλό πρόγραμμα: επιτελικό κέντρο με εργαλεία και διοικητικό rebuilding δεκαετίας. Αλλιώς, τίποτα δεν θα ακολουθεί την ατμομηχανή.
Τι σημαίνει αυτό πρακτικά — σε λίγες, καθαρές κινήσεις:
- Κοινή γραμματική και υποχρεωτικές ρουτίνες: ενιαία γλώσσα σχεδιασμού–εφαρμογής–παρακολούθησης, που να μην είναι “καλή πρακτική”, αλλά καθημερινή υποχρέωση.
- Δίκτυο συντονισμού στα υπουργεία: σταθερές δομές που συνδέουν το κέντρο με εφαρμογή, ώστε ο συντονισμός να είναι λειτουργία και όχι προσωπική διαχείριση.
- Αξιολόγηση ως ανεξάρτητο εργαλείο μάθησης: όχι αυτο-έλεγχος, αλλά μηχανισμός που παράγει αξιόπιστη γνώση για διόρθωση πολιτικής.
- Θεσμοθετημένη νέα εταιρικότητα ως βρόχος ανατροφοδότησης (feedback loop) της ανάπτυξης: δομή που μετατρέπει την κοινωνία και την οικονομία σε γνώση σχεδιασμού και λογοδοσία εφαρμογής.
- Υποδομή κρατικής γνώσης/διοικητικής μνήμης και κοινότητα εφαρμογής: σταθερός πυλώνας τεκμηρίωσης και συσσώρευσης εμπειρίας, μαζί με διοικητική ηγεσία (ΓΓ/ΓΔ) που δουλεύει με εργαλεία, επιμόρφωση και κοινή πρακτική.
Όλα αυτά, όμως, είναι άνευ αντικειμένου αν δεν ξεκινήσει παράλληλα η μεγάλη διοικητική μεταρρύθμιση δεκαετίας σε υπουργεία, περιφέρειες, δήμους: ανασχεδιασμός διαδικασιών, ενίσχυση εργαλείων εφαρμογής, project management, δεδομένα, ωρίμανση έργων, λογοδοσία. Χωρίς αυτή τη βάση, το κέντρο θα συνεχίσει να παράγει προτεραιότητες χωρίς να παράγει αποτέλεσμα με την κλίμακα που απαιτεί η πραγματικότητα.
Επίλογος: όχι άλλο σύνθημα — άλλο σύστημα
Η Ελλάδα δεν έχει πρόβλημα έλλειψης νόμων ή εξαγγελιών. Έχει πρόβλημα έλλειψης συστήματος που παράγει ικανότητα, εφαρμόζει με συνέπεια και μαθαίνει από τα αποτελέσματα. Το Επιτελικό Κράτος του 2019 ήταν σωστή αναζήτηση, αλλά έμεινε αδύναμο επειδή δεν συνοδεύτηκε από το κάστρο: διοικητική ανασυγκρότηση, ανεξάρτητη αξιολόγηση και νέα εταιρικότητα ως μηχανισμό γνώσης, εφαρμογής και λογοδοσίας.
Αν θέλουμε κράτος-αρχιτέκτονα ανάπτυξης που αναλαμβάνει ρίσκο, πρέπει να μετατοπίσουμε τη συζήτηση: από το «ποιος ελέγχει» στο «πώς λειτουργεί». Από την εικόνα στο μηχανισμό. Από το κέντρο στο σύστημα. Αυτό είναι το πραγματικό στοίχημα της επιτελικότητας.
* Ο Γιάννης Κυριακού είναι Σύμβουλος Επιχειρήσεων
